Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta

Käytännössä kaikki modernit oikeusjärjestelmät perustuvat jonkinlaiselle normihierarkialle. Valtioelinten ja kansalaisten toimintaa ohjaillaan eritasoisilla asetuksilla ja hallinnollisilla määräyksillä, joiden antaminen perustuu laissa annettuun valtuutukseen. Normihierarkian huipulla on yleensä erityinen, hyvin pysyväksi ja pääsääntöisesti muuttumattomaksi tarkoitettu ja yleensä varsin abstrakti, lähinnä ylimpien valtioelinten valtasuhteita ja lainsäädäntömenettelyä koskeva sekä kansalaisten perustava laatua olevat oikeudet määrittelevä ”korkein laki”, jota yleensä nimitetään joko perustuslaiksi tai valtiosäännöksi. Perustuslain addressaatti – se, jonka toiminnan sääntelyyn laki on kohdistettu – on ensisijaisesti lainsäätäjä. Perustuslailla pyritään siis asettamaan eduskunnalle rajat sen suhteen, millaisia lakeja se voi säätää. Perustuslain itsensä muuttaminen on puolestaan tehty erityisen vaikeaksi ja huomattavan suurta poliittista yksimielisyyttä vaativaksi, jotta sillä olisi se asema eduskunnan lainsäädäntövallan rajoittajana, mikä sille on tarkoitettu.

Suomen perustuslain ehkäpä keskeisin lähtökohta on valtiosääntöoikeudellinen virkamieshallintoperiaate, jonka mukaan julkista valtaa käyttävät vain viranomaiset ja näiden nimissä vain laillisesti virkoihinsa nimitetyt virkamiehet. Tällä halutaan turvata julkisen vallan käyttöä koskeva lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus. Toinen keskeinen periaate on se, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Lakia alemmanasteisilla asetuksilla tai muilla hallinnollisilla päätöksillä ei voida määrätä yksilön oikeusaseman perusteista. Myös virkamiesten oikeusaseman perusteet kuuluvat lailla säädettäviin asioihin.

Millä sitten voidaan taata, että perustuslakia tosiasiassa myös noudatetaan? Yleisesti tarkasteltuna perustuslainmukaisuuskontrolli voidaan toteuttaa ja eripuolilla maailmaa se toteutetaan lähinnä neljällä erilaisella tavalla, jotka pääpiirteittäin ovat yleinen tuomioistuinkontrolli, valtiosääntötuomioistuinkontrolli, parlamentaarinen kontrolli sekä jonkin erityiselimen suorittama muu kuin parlamentaarinen- tai tuomioistuinkontrolli. Näiden keskeiset erot liittyvät siihen, kohdistuuko valvonta lakiesitykseen ennen lain voimaantuloa vaiko jo voimassa olevan lain jälkikäteiseen valvontaan.

Suomessa lakien perustuslainmukaisuuden kontrolli on ollut vakiintuneesti eduskunnan
perustuslakivaliokunnan suorittaman ennakkovalvonnan varassa. Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Mikäli lakiehdotus havaitaan säätämisvaiheessa perustuslain vastaiseksi, ei lakia voida sellaisenaan säätää. Tällöin menettelyvaihtoehtoina ovat joko perustuslain samanaikainen muuttaminen, lakiehdotuksen hylkääminen tai sen perustuslain vastaisen osan poistaminen, lakiehdotuksen muuttaminen siten, että perustuslain vastaisuus poistuu, sekä lain säätäminen perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tällöin kyse on niin sanotusta poikkeuslaista, jolla asiallisesti ottaen muutetaan perustuslakia kuitenkaan itse perustuslain tekstiin kajoamatta.

Perustuslakivaliokunnan suorittama ennakkovalvonta on tietenkin lähtökohtaisesti hyvä asia ja siinä pystytään useimmiten karsimaan ainakin räikeimmät perustuslain vastaisuudet. Ennakkovalvonnan ongelma on siinä, että poliitikoista koostuvan valiokunnan päätöksiä ohjaavat viime kädessä poliittiset ja hallinnolliset tarkoituksenmukaisuusseikat ennemmin kuin muodollinen oikeusturva. Jos lakiesitys läpäisee perustuslakivaliokunnan seulan tai sitä ei edes alisteta valiokunnan kontrollille, kun esityksen perustuslakiristiriidan uhkaa ei havaita, ei meillä ole minkäänlaista keinoa julistaa jälkikäteen jotain lakia perustuslain vastaiseksi. Tämä on oikeusvaltiossa ilmiselvä puute.

Perustuslain vastaisia lakeja on tapana säätää yhteiskunnan häiriötilanteissa tai merkittävien yhteiskunnallisten intressien ollessa uhattuina. Poikkeusolot ja yhteiskunnalliset murrokset ovat omiaan synnyttämään tilanteita, joissa perustuslain venyttämisen vaara on erityisen suuri. Suomessa selkeästi perustuslain vastaisesti on lähihistoriassa säädetty ainakin ns. Tehy-pakkolaki sekä lex Nokia. Myös uusi aselaki on perustuslain kannalta vähintään hyvin kyseenalainen. Mutta kun perustuslakivaliokunta koostuu poliitikoista ja sen käsissä perustuslaki on tarvittaessa muovailuvahaa, tällaisia lakeja syntyy. Perustuslaista on tullut käytännön politiikan väline.

Suomeen ei ole perustettu erityistä valtiosääntö- tai perustuslakituomioistuinta, jollainen löytyy monesta muusta maasta, tosin esimerkiksi muissakaan Pohjoismaissa ei tällaista tuomioistuinta ole. Perustuslakia viimeksi uudistettaessa ei katsottu tällaiselle erityistuomioistuimelle olevan tarvetta, eikä sen nähty muutenkaan sopivan suomalaiseen järjestelmään. Monissa maissa, kuten esimerkiksi Saksassa, perustuslakituomioistuimen rooli on kuitenkin hyvin merkittävä. Yhdysvalloissa puolestaan liittovaltion korkein oikeus, jota ei alun perin tarkoitettu varsinaiseksi perustuslakituomioistuimeksi, on kuitenkin käytännössä ottanut hyvin vahvasti tällaisen roolin ja sillä on kelpoisuus julistaa lakeja perustuslain vastaisiksi. Mikään maa, jossa on perustuslakituomioistuin tai muu lakien perustuslainmukaisuuden valvontaan oikeutettu oikeusistuin, ei tiettävästi ole koskaan harkinnut tästä instituutiosta luopumista ja siirtymistä pelkkään ennakkovalvontaan.

Suomessa vallitsi pitkään periaate, että lakien perustuslainmukaisuuden valvonta ei kuulunut tuomioistuimille lainkaan. Ajateltiin, että ennakkovalvonta pitää huolen siitä, että ristiriitaa perustuslain ja tavallisen eduskuntalain tai tätä alemmanasteisen säännöksen kanssa ei voinut olla. Jos tällainen ristiriita havaittiin, se piti ”selittää pois”, toisin sanoen tuomioistuimen piti tulkita lakia sellaisella tavalla, että ristiriitaa ei jää.

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yhteydessä kuitenkin edellytettiin, että tuomioistuimet ottavat huomioon myös perusoikeussäännökset tavallisen lain ohella. Eduskunnan perustuslakivaliokunta suositti ns. perusoikeusmyönteistä laintulkintaa - milloin asiassa oli useita perusteltavissa olevia ratkaisuvaihtoehtoja, tuli tuomarin valita niistä se, joka parhaiten toteuttaisi perusoikeuksien tavoitteet.

Vuoden 2000 uudessa perustuslaissa mentiin vielä askel pidemmälle säätämällä perustuslain etusijasta. Tämä tarkoittaa sitä, että tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos lainsäännöksen soveltaminen olisi ”ilmeisessä ristiriidassa” perustuslain kanssa. Tuomioistuin ei voi julistaa lakia sinänsä perustuslain vastaiseksi, mutta se voi ratkaista yksittäisen tapauksen välittömästi perustuslain nojalla tavallisen lain nimenomainen sanamuoto sivuuttaen. Uusi järjestelmä ei siis tarkoita yleistä lakien perustustuslainmukaisuuden jälkikäteistä tuomioistuinkontrollia, vaan eräänlaista perustuslain ja perusoikeussäännösten merkityksen pitkälle menevää korostamista. Vaatimus ristiriidan ilmeisyydestä tosin nostaa tulkintakynnyksen melko korkealle. Korkeimmassa oikeudessa on ollut tähän mennessä ainoastaan yksi tapaus, jossa tavallinen laki on sivuutettu perustuslain etusijan perusteella (KKO:2004:26).

On selvää, että ennakkovalvonnalla ei ole mahdollista varmistaa täysin kattavasti, ettei elävässä elämässä ilmenisi tilanteita, joissa jonkin lain soveltaminen olisi ristiriidassa perustuslain kanssa. Erityisen ongelmallisia voivat olla jotkut kauan aikaa sitten säädetyt lait. Vasta aivan viime vuosina ja -vuosikymmeninä on perusoikeusajattelu alkanut saada kunnolla jalansijaa ja on alettu edellyttää, että yksilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin puuttuminen edellyttää laintasoista sääntelyä. Vanhempi lainsäädäntö on voitu laatia yhteiskuntapoliittisesti täysin toisenlaisissa oloissa, joissa oikeusturvan takeille ja virkamieshallintoperiaatteelle ei ole asetettu niin suurta painoarvoa. Tästä syystä on ilmeistä, että moni voimassa oleva, etenkin kauan aikaa sitten säädetty laki on perustuslain vastainen.

Niin sanottu vallan kolmijako-oppi, jonka kehittäjänä on pidetty ranskalaista Montesquieu´ta, edellyttää valtiollisen vallankäytön hajauttamista eri tahoille siten, ettei valtaa kerrostu liikaa yhteen paikkaan. Kun lakien perustuslainmukaisuutta ei voida Suomessa jälkikäteen tehokkaasti kontrolloida, on eduskunta on saanut valtiollisten tehtävien jaossa kohtuuttoman suuren painoarvon, jota se on eräissä tapauksissa myös häikäilemättömästi käyttänyt.

Perustuslakituomioistuimen perustaminen poistaisi tämän ongelman ja olisi merkittävä askel kohti todellista oikeusvaltiota, jollaisena Suomea ei tällä hetkellä voida pitää.

Lue myös:
Poikkeusolot - kansalaisoikeuksia kavennetaan jälleen
Sananvapaus murenee
Uusi vaihe sananvapauden alasajossa
Sananvapautta ja loukattua kunniaa
Nettisensuuri iskee
Illuusio länsimaisista arvoista

Lue myös perustuslainvastaisesta yksityisestä pysäköinninvalvonnasta:
Pitääkö yksityinen pysäköintivalvontamaksu maksaa?
Perustuslakivaliokunta torjuu yksityisen pysäköinninvalvonnan
Korkeimman oikeuden tuomio ParkCom jutussa on kelvottomasti perusteltu
Korkeimman oikeuden presidentin harkinta petti yksityissakkoasiassa
KKO:n yksityisestä pysäköinninvalvonnasta annettuun tuomioon haetaan purkua